El Gobierno del Presidente Boric inició el año 2023 con una derrota al ser rechazada la idea de legislar de su reforma tributaria por la Cámara de Diputados el 8 de marzo. Este hecho marcó el año legislativo y la posibilidad que la reforma de pensiones y la ley corta de salud corrieran la misma suerte. Sin embargo, la reforma de seguridad social y de las Isapre lograron superar su primer apronte en el Congreso. Ahora bien, ambas con altos costos para el Gobierno, en cuanto el principio de solidaridad se vio truncado en la primera reforma y la baja de la deuda que los seguros privados que éstas deben a los afiliados en la segunda, asunto este último ha sido judicializado ante el Tribunal Constitucional. En ello, la oposición ha mantenido su estrategia de escasa flexibilidad y apertura a buscar espacios de acuerdo, aparejando momentos de bastante rudeza en la relación con el Ejecutivo.
Junto a ello, el Gobierno ha alcanzado bastantes logros en la agenda legislativa de seguridad pública, instituyéndose como su principal logro en su campo más débil. Hay un despegue en materia regulatoria con la aprobación del royalty minero, con la presentación del proyecto de ley sobre permisología, así como con la aprobación en la cámara alta del proyecto de ley de estabilización de precios en materia energética. Los puntos pendientes que aún están por resolverse abordan dos campos: el que es materia del Sernac y las facultades sancionatorias del Servicio que se le desea conferir junto con la mantención de sus facultades de representación de los consumidores; y lo que dice relación con la reforma de pesca y la eventual incidencia de las comidas privadas al margen de la ley de lobby por parte de ciertos ministros.
La agenda legislativa en el régimen presidencial
Figueroa y Jordán afirman que los Gobiernos impulsan sus acciones en dos campos: las políticas públicas y las agendas legislativas. Ambos son ejecución del Programa de Gobierno, expresión de las prioridades de éste, fijando su impronta o sello. La agenda legislativa requiere de un “diseño legislativo”, entendido como una prefiguración de los escenarios, modalidades y tiempos de tramitación para la aprobación de uno o más proyectos de ley o de reforma constitucional[i].
El diseño legislativo contiene un elemento inicial de diagnóstico de los escenarios o coyunturas políticas generales (instituciones y actores relevantes) como en particular el contexto de mayorías y minorías en el Congreso. Requiere visualizar los entornos y proponer caminos político-jurídicos para una relación colaborativa entre el poder Ejecutivo y Legislativo en cuanto órganos colegisladores[ii].
A partir de este análisis se vislumbra una “estrategia legislativa”. Ella será distinta si un Gobierno cuenta con una mayoría sólida en el Congreso, una mayoría relativa o circunstancial o se encuentra en minoría. Se debe examinar el tipo de proyectos de ley y si estos son de aquellos que necesariamente requieren de acuerdos transversales de Estado por los objetivos que se persiguen o más bien son proyectos donde basta la mayoría de la alianza gobernante. Por último, es necesario ponderar y definir la manera en que los proyectos serán tramitados en el Congreso[iii].
El diseño legislativo del Presidente Boric
En el caso del Presidente Boric el diseño legislativo ha sido particularmente complejo. El Presidente es parte de una coalición de Gobierno que tiene doble minoría (cámara de Diputados y del Senado) y, dentro de ella, el sector del Frente Amplio fue un fuerte impugnador de las políticas de consenso de la antigua Concertación (1990 – 2010) y ex Nueva Mayoría (2013 – 2018). El problema de una política de impugnación es que sólo tiene dos caminos de salida: llevar a cabo un gobierno de elementos y gestos simbólicos o de retórica política o, renunciar a ella, como ha sido el caso, más allá de la valoración que cada uno tenga de esa renuncia a las concreciones de lo postulado originalmente.
El Gobierno ha optado por el segundo camino en el ámbito legislativo. Asumiendo que tiene minoría en ambas cámaras, donde en la Cámara de Diputados las fuerzas no alineadas (DC, Demócratas, Amarillos y Partido de la Gente) son los que, eventualmente le pueden conferir luna mayoría circunstancial y en el Senado carece de mayoría ante la alianza política entre Demócratas y las derechas.
El Presidente ha tenido que aplicar, en este caso, la máxima del realismo político, pero con renuncia a la impugnación; y transitar a la política de articulación y generación de consensos. Esto por dos razones. La primera es que todo Gobierno necesita de logros, sobre todo en uno donde lo legislativo es el centro de su accionar y, la segunda, es asumir que política democrática es la articulación de intereses políticos diversos para la generación de consensos con miras a la solución de problemas públicos, sobre todo si estamos en presencia de un presidencialismo de minoría. El objetivo no es la derrota del enemigo o del adversario.
Esto en un contexto donde la estrategia de la derecha política ha sido de confrontación permanente y con escasa apertura al diálogo político y a la búsqueda de acuerdos. Lo anterior se debe a tres cuestiones. La primera, a un modelo de respuesta a la dureza con que el Frente Amplio fustigó el Gobierno del ex Presidente Piñera[iv]. Las derechas, desde el inicio del actual Gobierno ha desplegado movimientos que buscan contestar de la misma manera frente a la estimación que hacen de los ataques de los que fueron objeto. Segundo, es el efecto post plebiscito de septiembre de 2022, que radicalizó a las derechas conllevando al auge del Partido Republicano y sus posturas polarizantes e identitarias. El resultado del plebiscito de diciembre de 2023 mostró lo erróneo de las tesis extremas para ambos polos del espectro político, pero ello no se ha reflejado en posiciones más moderadas o flexibles de la oposición. Esto último se
vincula al tercer elemento y que es el factor electoral de los años 2024 y 2025. La posición política histórica de la derecha ha sido profundizar las críticas con el oficialismo en los últimos 2 años del gobierno para obtener un mayor rendimiento electoral.
El difícil camino de los proyectos de ley
El 8 de marzo de 2023 la Cámara de Diputados rechazó la idea de legislar de la reforma tributaria, obligándolo a tomar la decisión de insistir en el Senado obteniendo 2/3 de esta cámara para continuar su tramitación o esperar un año para una nueva arremetida. El Gobierno, correctamente, optó por este segundo camino, tratando durante el año de buscar un nuevo «Pacto fiscal», con tenues resultados. El futuro de la reforma tributaria está vinculado al aprendizaje durante el año: si no se cuenta con mayorías en las cámaras, solo queda buscar un modelo de negociación y consenso donde parte de la oposición se incorpore legislativamente con sus votos.
Este camino llevó a un nuevo escenario en materia de pensiones y de salud. Del proyecto original de seguridad social, el ejecutivo comprendió la imposibilidad fáctica de terminar con las administradoras privadas, AFPs. El Gobierno logró aprobar la reforma de pensiones en la Cámara de Diputados con los votos de las fuerzas no alineadas, pero asumiendo costos que no sólo son coyunturales sino profundos y que reflejan el nuevo clivaje de la política chilena. Nos referimos al destino de los “6 puntos adicionales de cotización”. Yendo un poco más atrás, hasta antes del triunfo del rechazo en 2022, el destino de ese porcentaje se abría a distintas posibilidades pero, luego del plebiscito, las derechas y sus nuevas fuerzas políticas aliadas han retrocedido en la búsqueda de fórmulas, insistiendo en que el 6% sólo debería ser destinado a las cuentas individuales.
Cabe recordar que bajo el Gobierno del ex Presidente Piñera, se aprobó un destino mixto de la cotización adicional, parte para solidaridad y parte para cotización individual. Hoy, el clivaje de la política chilena sobre los derechos sociales despliega un nuevo escenario, donde por un lado están aquellas fuerzas políticas que creen en un modelo mixto y un sistema de seguridad social en perspectiva social y, por otro, aquellos que se asientan en el tradicional principio de subsidiariedad, donde el rol del Estado es residual o mínimo por vía de impuestos generales. En el Senado se visualiza una tensa disputa entre estos modelos y con una tendencia a la preeminencia del modelo subsidiario en razón de la distribución de fuerzas del Senado.
En materia de salud, el año legislativo estuvo marcado por la difícil ejecución de las sentencias de la Corte Suprema. Según los cálculos del Gobierno y de las aseguradoras, el cumplimiento del fallo sobre devolución del exceso del cobro por aplicación de las tablas de factores de riesgo, dejaría en la quiebra a las Isapre. En ello, el Senado convocó a un grupo de asesores expertos que, entre sus propuestas, plantearon la curiosa idea de mancomunar hacia el pasado. Es decir, que la deuda que las Isapre mantiene con sus afiliados se solidarizara entre ellos, de manera que ésta baja a más de la mitad. Se tilda de curioso pues, todas las propuestas que se han realizado de mancomunar hacia el futuro han sido tildadas de inconstitucionales en el debate legislativo por afectar el derecho de propiedad de los afiliados. Basta recordar la propuesta del ex Presidente Lagos de crear un fondo de compensación solidario entre Fonasa e Isapre, cuyo rechazo fue la condición política de la derecha para aprobar la reforma de salud en aquellos años.
El Senado aprobó la idea de mancomunar hacia el pasado por vía de indicaciones de los parlamentarios de derecha y demócratas, asunto que llevó a los parlamentarios de centro-izquierda e izquierda a presentar un requerimiento ante el Tribunal Constitucional (reflejo del clivaje). Este se funda en la vulneración de la iniciativa exclusiva del Presidente, ya que desde el fallo del mencionado tribunal de 2011 sobre las Isapre y la tabla de factores de riesgo, el derecho a la salud forma parte del sistema de seguridad social, discutiéndose su quórum de aprobación, pasando de la mayoría simple (quórum histórico en salud) o de quórum calificado (mayoría absoluta) como las materias de seguridad social.
Junto a ello cabe destacar el contraste con la profusa aprobación de leyes en materia de seguridad pública. En el año legislativo 2023 (hasta enero de 2024) se aprobaron el 70% de la agenda de 31 proyectos de ley fijados como meta, aprobándose 46 proyectos desde el inicio del Gobierno.
En otras áreas reguladas cabe destacar la aprobación con acuerdo de la industria del Royalty Minero a fines de mayo que mostró un camino donde la búsqueda de puntos en común entre posiciones políticas y la industria conlleva resultados positivos, en especial la conciliación entre mayor recaudación fiscal, no afectación de la inversión minera y beneficios para las regiones.
La presentación del proyecto de permisología también se puede considerar un guiño del Gobierno al sector privado ante su permanente incomodidad por los excesivos tiempos en la tramitación y aprobación de los proyectos de inversión. Para ello se creó el Sistema Inteligente de Permisos, que contiene examen de admisibilidad, plazos, el uso del silencio administrativo, criterios de proporcionalidad en su tramitación, ventanilla única digital y la creación de un organismo público que vele por su cumplimiento. Se debe adicionar una modernización del Sistema de Evaluación Ambiental, incorporando mayor participación ciudadana, el fortalecimiento de los instrumentos de gestión ambiental y de gestión del medio ambiente.
En materia de energía se aprobó el proyecto de normalización tarifaria donde el Gobierno ha dado muestras de apertura, siguiendo la lógica de minería, donde se muestra que es posible beneficiar a 850 mil hogares y solucionar el problema de la deuda de arrastre con las generadoras desde la pandemia. El texto aprobado en el Senado, puede aterrizar de manera forzosa en la Cámara de Diputados ante el anuncio de sus integrantes de abrir el tema de la renegociación de los contratos; asunto que no es materia del proyecto y que sólo trabará el avance de un proyecto que va en directo beneficios de miles de personas.
A nuestro juicio quedan pendiente la apertura del Gobierno en materia del Proyecto denominado “Sernac te protege” que mantiene la discusión que se originó en 2017 sobre si una agencia pública puede ejercer labores de control, fiscalización y sanción y, al mismo tiempo, representar a los consumidores. En ello, corresponde a los órganos colegisladores tomar una decisión sobre si el Sernac será una superintendencia, donde podrá ejercer las primeras labores o, en su defecto, será un organismo de representación. La mixtura instituye una afectación del principio de imparcialidad.
Falta escudriñar los efectos de las comidas de ministros de Estado en materia de la nueva ley de Pesca. La incómoda situación agravada por las respuestas de varios ministros asistentes, donde algunos ministros expusieron al Presidente ante un eventual y grave problema de probidad y transparencia, fue atenuada por la Contraloría al disponer que la obligación de registro de tales reuniones opera como nuevas instrucciones y, especialmente que, ante la duda, se deben registrar por aplicación de dichos principios e independiente del lugar donde éstas se realicen. Está pendiente examinar la causa y efecto de ello en la ley de pesca que, inicialmente, tomó una opción en favor de la pesca artesanal.
En breve, se visualiza un año 2024 altamente complejo, donde el Gobierno, con un sello cada vez más realista, hará lo posible para mostrar logros legislativos en materia social, aún a costa de su propio discurso – pero sin duda a costar de sus propias ideas – de los últimos años y forma de comprender su alianza política; asunto que estará trabado por la posición de las derechas, las cuáles están marcadas por la radicalización de sus posiciones en los últimos 2 años y de cara a las elecciones de fin de año.
[i] Figueroa Rubio, Pamela, Jordán Díaz, Tomás, “La ruta hacia una mejor democracia” en “Reformas políticas en Chile 2014-2016”, Ministerio Secretaría General de la Presidencia e IDEA Internacional, año 2017, pp. 16 y 17. [ii] Idem. [iii] Idem. [iv] QEPD.